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李铁:城镇化发展仍任重道远 核心在于人的建设

  • 2019-10-22 14:10:12
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[摘要] 不过,小城镇问题在当时的国务院领导层面并没有受到特别重视。事实上,这个指导意见奠定了李铁及其同事之后进一步从小城镇出发来研究城镇化问题的政策基础和实践基础。据李铁介绍,受亚洲金融危机影响,启动内需成为

本报记者吴静、鲁治坤、北京报道,今年8月底,经国务院批准,民政部同意撤回浙江省温州市苍南县龙岗镇设立城市。龙岗市由浙江省和温州市管理。自1984年建镇以来,龙岗从一个小渔村、一个农民城市和一个工业城市向一个新城市实现了历史性的飞跃。

这对于其中的一些人来说更有意义,比如中国城市和小城镇中心的首席经济学家李铁。龙岗撤镇建市正是当时小城镇综合改革试点推进20多年努力的结果。

新中国成立70年来,中国居民的城镇化率从1949年的10.64%上升到2018年底的59.58%。特别是近20年来,大量农村剩余劳动力加速向第二、三产业转移,城市化率迅速上升。

自1992年从事城市化研究以来,李铁参与并见证了多项城市化政策的起草和颁布,也为多年来城市化的研究领域和方向奠定了基础。

城市化改革的起源

1992年,李铁在国家经济体制改革委员会农村司工作时,曾参加新华社土地与经济学会举办的小城镇研讨会。前中央农业研究室老领导杜润生谈到小城镇对农村乡镇企业发展和农村资源整合的重要性,这让李铁深有感触。

年底,当国家体改委农村司提出1993年的重点研究课题时,李铁提出了六个课题,包括小城镇与城市化问题、城乡商品流通与土地问题、农村税费改革、县级综合改革等。“当时,马凯是国家经济体制改革委员会副主任(2013年3月至2018年3月任国务院副总理)。他认为,小城镇的发展和改革与未来的城市化战略有关,可以重点关注这一战略。我在这个话题上画了一个圈,然后决定了我余生的命运。”李铁说。

但是,小城镇问题当时没有得到国务院领导的特别重视。即使在后来的一系列城市化政策研究中,许多学者、专家以及一些部门的官员也不明白为什么中央政府在十五届三中全会上提出“小城镇、大战略”。特别是,一些经济和规划工作者认为,城市化政策的重点不应是积极发展小城镇,而是发展大城市。然而,没有人会问为什么推出这项政策。

“当我们在1992年开始研究这个问题时,许多部委确实参与了这项工作。后来,由于缺乏上级领导的支持,我们停了下来。我们没有受到影响,并继续这样做。当时,马凯同志认为事情的总方向没有问题,我们还是要坚持下去。”

当时,马凯是国家经济体制改革委员会副主任。他在价格管理方面的长期经验使他对农村和农产品的价格深有感触。农村商品价格问题实际上涉及农民的收入。

“当时,副局长马凯意识到,就农产品价格而言,不可能(农民)致富。因此,只有把农民从土地上分离出来,进入城市,才能解决农村地区的发展问题。因此,他提出“只有减少农民,农民才能富裕”。这是一个非常重要的政策判断。”

当时的实践也证实了这一说法。“我们第一次到农村工作的时候,农村的一项调查发现,所有搞乡镇企业的地方都是富裕的,所有不搞工业的地方都是贫穷的,特别是在粮食主产区。因此,当时的小城镇改革思想是从当时对农民问题的研究中得出的结论。只有把农民从土地上解放出来,建立乡镇企业,促进小城镇发展,让农民进入小城镇逐步实现城市化,才能从根本上解决农村发展问题。"

从1993年到1995年,在马凯的直接领导下,李铁和他在国家体改委农村司的同事们开始了小城镇和城市化的研究。马凯亲自带领一个小组到各部委征求意见。1995年5月,他协调国务院11个有关部委、局制定并发布了《中国小城镇综合改革指导意见》。这是从综合改革政策入手,以小城镇为切入点,全面实施综合改革试点的第一个指导意见。涉及的内容包括户籍管理制度、土地流转制度、小城镇行政管理制度、地方财税管理制度、乡镇行政区划体制改革和调整、基础设施投融资改革、统计制度等方面。

事实上,这一指导为李铁及其同事进一步研究小城镇城市化奠定了政策和实践基础。“所谓的政策基础是思维。实际上,当时实践的基础已经在这方面取得了一些成果。例如,当时该国选择了许多小城镇。那时,小城镇在农村地区特别富裕。一些城镇人口超过10万。农民自发聚集起来从事非农产业,形成了大规模。现在我们称之为特大城镇,像广州和浙江的特大城镇,那时都是一点一点发展起来的。特别是最近国务院批准的浙江省温州市龙岗镇,实施了撤镇建城的政策。事实上,这是我们推进小城镇综合改革试点20多年努力的结果。”

虽然这一指导只在国务院有关部门一级,但它给高层留下了深刻的印象,直接影响到许多部门的政策,后来这些政策又被转化为中央和国务院发布的文件。

政策思维的转变

当时,有两件事推动了城市化进程。一个是亚洲金融危机,另一个是1998年长江洪水。

李铁表示,由于亚洲金融危机的影响,启动内需成为当时的重中之重,城市化进入了政策的最高需求水平。

“当时,国家计委和我们都认为城市化是刺激内需的重要力量,它可以通过允许农民进城来推动住房需求的增长和经济发展。我记得我们举办这个论坛的时候,时任国务院发展中心副主任(现任十三届全国人大农业和农村委员会主席)陈锡文说,如果我们推进城市化政策的实施,几年后,我们将有3亿农民在城市,也就是一个四口之家8000万套房子。当时,外部需求困难,我们的彩电、冰箱和洗衣机卖得不好。8000万套可以解决家电和家电滞销的问题。因此,城市化改革和随后的住房制度改革将对中国的经济发展产生深远的影响。”

在当时的情况下,农民在城市定居的限制没有解除。该政策首先考虑的是粮食和农产品以及城市工业制成品的供应能否满足众多城市人口的需求。主要原因是中国长期以来一直面临农产品和轻工业产品原材料的极度短缺。

1996年后,中国制成品面临严重库存和积压。洗衣机、冰箱和彩电占积压量的40%以上。由于制成品不能售完,为了减轻企业的压力,中央政府提出向农村送彩电,活动十分活跃。

然而,一些制成品被送到农村后就不能使用,因为农村的基础设施太差。例如,一些村庄没有电或电视信号。在1996年亚运会上,如果你想看亚运会,几个年轻人将不得不把电视机搬到山上。洗衣机到达村子后,许多都没有用来洗衣服,因为农村没有自来水,最后它们都变成了米柜。

“因此,只有农民进入城市并享受城市的基础设施,这些制成品才能发挥作用。这必须通过城市化来实现。只要我们能解决上亿人进城找工作、定居和定居的问题,许多困难就会得到解决。”李铁说。

第二个背景是1998年长江洪水。那年洪水过后,如何安置10多万移民成了首要问题。过去,水库移民将人们从原来的村庄转移到其他农村地区,以便他们能够继续从事农业生产。但是,由于侵占他人的农村资源,新老农民总是有各种矛盾和冲突,这些矛盾和冲突一直没有得到解决。农民移民后,由于资源短缺,他们的就业和生活方式在新的居住地没有改变,这一直是国家政策支持下的一个长期难题。

李铁表示,长江洪水后,由于移民搬迁地区的乡镇企业已经发展起来,当地政府提出了“移民建镇”的政策。当地政府没有允许移民继续在其他地方的农村地区从事农业工作,而是选择在要搬迁的地区用安置资金建造小城镇,这样农民就可以一直住在城镇里,从事非农业生产。

“1998年,开展了一些“移民建镇”的试点项目。在国家政策的支持下,它们被建在了一些小城镇里,其中一些非常漂亮。时任国务院总理的朱镕基同志在访问后感觉非常好。他认为这种经验可以复制和推广,从而改变他对小城镇的理解。”政府高层已经认识到小城镇的作用。“原来,他认为小城镇是乡镇企业,放火烧了村庄,到处冒烟。他们不分青红皂白地占用农田,这将对环境造成破坏,并与大城市争夺资源。但在那之后,他觉得小城镇是解决农村问题的一个重大突破。当他制定小城镇发展政策时,他的思想发生了很大变化。”

高层思维的变化很快反映在国家战略中。1998年11月,十五届三中全会提出了“小城镇、大战略”。

户籍管理制度改革探索

从政策和意识形态层面到具体做法的实施,要达成共识还有很长的路要走。其中,最难的骨头是户籍管理制度的改革。

“你还年轻,你可能不知道改变家庭有多难,因为自20世纪50年代以来,那些在城市中有户口的人一直在吃“皇粮”,而那些没有户口的人一直在吃农民自留地的粮食。这相当于说,如果你有城市居住证,你可以保证在这个城市找到一份工作。我们城市的福利是通过户口提供的。教育、医疗等各种公共服务资源与城市户口密不可分。商品粮和票证的供应仅限于城镇户口居民。20世纪90年代,由于对农产品、轻工业产品和公共服务资源供给能力的担忧,没有人想改变禁区。”李铁坦率地说。

当时,城市化仍然是禁忌,没有人敢提及户籍问题。几千年来,确保农产品供应似乎已成为国家治理的现实问题。已经形成的城乡福利二元差距更是各级市政府不愿推进户籍管理制度改革的借口。

改革的突破口在哪里?他们对李铁的看法是,小城镇和农村之间有着天然的联系,他们的土地是集体的。农村和小城镇在公共服务差距和基础设施建设方面差别不大,因此在这些领域取得突破相对容易。

当时,李铁在研究这个问题时的想法是,大城市的户口是解决不了的,而小城镇的户口总是可以解决的。例如,浙江省温州市龙岗区为自助口粮设立了当地粮票账户。当时,取得了重大突破。后来,在全国的小城镇,这种流动性差的城市户口(蓝图户口)更受欢迎。

同样在1998年,国务院的机构改革、国家经济体制改革委员会和国务院经济特区办公室合并为国务院经济体制改革办公室。原来的16个部门缩减为6个部门。为了坚持小城镇和城市化的政策研究,李铁放弃了在政府工作的机会。同年6月,经中国编辑部批准,成立了以原国家经济体制改革委员会农村司为主体的小城镇改革发展中心。

1999年,时任国务院副秘书长的马凯和中农办主任段英碧将起草“小城镇发展与城市化”报告的任务移交给国务院体改办。后来,在国务院经济体制改革办公室副主任邵炳仁的领导下,李铁和他的同事们直接参与起草了2000年6月党中央、国务院颁布的《关于促进小城镇健康发展的若干指导意见》。

该文件出台后,全国县级以下城镇户籍制度原则上基本放开。只要农民工在城市有住所和稳定的就业条件,他们就可以办理定居手续,而他们在农村的承包土地和宅基地仍然可以保留。根据中央有关文件精神,2000年第五次全国人口普查后,中国首次将农民工纳入城市人口,城镇化率从29%上升到36%。当时,中国有1000多万农村人口进入各个小城镇和县,这是最大的转移。

到2002年,中国共产党第十六次全国代表大会的报告首次写入了城市化的内容,包括“繁荣农村经济,加快城市化进程”,突出了城市化对“三农”问题的重要性。李铁及其同事的城市化研究也是从小城镇开始到城市农民工。小城镇改革发展中心的所有研究人员都对农民工问题进行了大量的调查研究。

李铁认为,在农民工问题上存在一个特别大的误解,即许多人认为2003年广州“孙志刚事件”推动了户籍制度改革,“因为他们不了解这一政策的过程。

事实上,大约在2000年,李铁在起草了《关于促进小城镇健康发展的若干指导意见》后,立即按照温家宝副总理的指示起草了一份关于农民工的文件。当时,农村城市化存在两种问题:一是小城镇的发展,即如何进入城镇和如何定居。第二类是如何对待城市中的农民工。因为农民工收入的30% ~ 40%来自工作收入,但他们的工作收入却受到各种歧视,强制遣返、拖欠工资、农民工子女教育和各种多收的问题无法解决。

李铁举了一个例子。当时,有一个中央国家机关的干部周末穿着破衣烂衫在家装饰房子。他去购物时被联防队抓住了。他被拖到郊区挖沙子,没有身份证。幸运的是,他终于被解释清楚并送回来了。相关部门前来道歉。

“事实上,这并不像许多人想象的那样,有一点,这份文件可以印发。由于所有与农民工有关的问题都需要澄清,所以要对农民工出入境地区的城市、小城镇和村庄进行广泛深入的调查,然后制定解决问题的政策和措施,由国务院有关部门进行讨论和协调。”

2002年,根据副秘书长马凯和局长段英碧的安排,小城镇改革发展中心组织起草了国务院办公厅2003年第1号文件《关于做好进城务工农民就业管理和服务工作的通知》。在为此目的编写的研究报告中,有人提出,移徙工人是工业工人的主体,他们的地位已经发生了根本变化。

从小镇到城市

2003年,由于另一次体制改革,原国务院改组办公室被撤销,小城镇改革发展中心并入国家发展改革委员会。城市化研究工作进入了深入积累阶段。尽管最初的全面改革试点工作仍在进行,但实质性改革越来越少。

现阶段,原有简单明了的城乡二元结构因行政区公益福利模式而多样化,改革的内容远远超出了20世纪90年代突出的城乡二元结构的范围。李铁和他的研究团队也开始做出相应的改变,从城市决策的角度考虑这个问题。

2009年,李铁和他的团队开始将小城镇改革发展中心的研究重点转移到城市,单位名称也改为“城市和小城镇改革发展中心”。

“从表面上看,直到现在,仍然是那些问题,但是矛盾更难解决。例如,2002年中国共产党第十六次全国代表大会召开17年后,土地问题已经成为一个新问题。土地金融、地方政府的债务问题、城市建设基础设施的供给以及房地产开发的模式定位都是后来形成的。”

所有这些也导致了李铁团队研究内容的变化。“新的问题不再是农民进城的问题。现在农民仍然面临着一个新的问题,即当我们在城市投入大量的财政资源、诸多因素和公共服务建设时,城市的成本不断增加,其户口的含金量发生了根本性的变化。过去,这个账户一文不值,但现在它值很多钱。城市越大,等级越高,你账户的含金量就越大,所以换账户就越难。”

今年4月8日,国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》,呼吁继续推进户籍制度改革。具体来说,包括三个方面:居住人口在市区100万至300万的第二类大城市应完全取消对定居的限制;一类主要城市居民人口在300万至500万之间,应全面放开和放宽定居条件,完全取消对重点人群定居的限制。特大城市应调整和完善积分政策,加大积分规模,简化积分方案,确保社保缴费年限和居住年限占主体比例。

这是户籍制度改革的又一个突破。然而,李铁认为,关键是不要在人口众多的城市打开定居门槛。这项政策的最大问题是它忽视了人口流入和流出的地区,而这些问题在人口流出的地区并不存在。例如,在中西部地区,地级以下的人想随便进入城市,关键是没人能去那里,也没人能买房子。然而,在人口大量流入的地区,如北京和上海等特大城市,以及珠江三角洲和长江三角洲人口大量流入的城镇,由于资源和利益的分配,定居问题仍然被推迟。

“因此,户籍制度改革的核心是人口流入该地区。人口定居是指外来农业移民定居后共享原有的公共服务资源。这是最困难的问题,说10,000字和10,000字,但它就是不能实现。此外,这里的人口比例严重倒置。在珠江三角洲和长江三角洲的一些城镇,外国人口是当地人口的几倍。”

城市化的核心是解决人民的问题。

谈到什么是理想的城市化,李铁的回答简短而全面——核心是人的建设。由于人口从农村转移到城市,中部地区必须经历一个过渡阶段。过去,这一过渡主体主要集中在小城镇,但现在没有过渡空间。

“这些年来,随着土地金融的发展,我们的城市变得越来越美丽,越来越花园化,但容忍度却越来越差,特别是对于所谓的“低端人群”。如果你的人口结构有问题,你想象中的城市和现实中的城市会形成巨大的对比。”

一个真正的问题就在前方。“我们现在有两亿多农民工和七千万城镇流动人口。他们适合住在哪里?随着城市化的发展,未来将有数亿人进入城镇。他们在哪里能找到工作,安定下来,安定下来?”

李铁认为,这些都是户籍制度改革的障碍,解决起来并不容易。像许多普通工人一样,他们通常住在城市的村庄里。他们买不起好的建筑和公寓。然而,大多数人口流入地区实际上都是这些人。一个城市的政府不得不花费大量的财政资源来解决这些人的公共服务问题,没有一个市长愿意这样做。这是非常现实的。

“我们一方面在撵这些人,一方面又离不开这些人。把人往外撵的话,直接会影响到城市的生存,毕竟城市的产业离不开这些人。而从另一方面看,如果我们不推进城镇化,未来的需求会断档,毕竟城镇化是通过农民进城,增加城镇人口,增加消费和投资需求。现在国际上出现了中美贸易摩擦,国内再出现就业下降、需求下降的话,对经济的增长是不利的。”李铁总结道,“

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